• Prof. Freitas Junior

Qual o Objetivo e Modelos da Administração Pública??

Atualizado: Jan 19

O objeto de estudo da Administração Pública Entre os obstáculos mais importantes para a consolidação de uma disciplina da Administração Pública está a permanente discussão sobre a definição do seu campo de estudo. 



Ainda que a expressão “Administração Pública” seja utilizada desde a época dos romanos, a mesma passa a ser objeto de estudo a partir do século XVI, com o surgimento das monarquias absolutistas, após o feudalismo. 

Mas será no século XX, no contexto do capitalismo ocidental, que a Administração Pública passará a ser caracterizada tal como é conhecida hoje. 

Duas são as características principais dos estudos sobre Administração Pública que operam no contexto do Estado capitalista: a tentativa de separar a política da administração; e a proposta de uma “Teoria Geral da Administração” unificada, em que as diferenças entre Administração Pública e administração privada foram desconsideradas.

Conceito de Administração Pública 

A Administração Pública é uma organização complexa que requer não somente uma análise jurídica, mas também econômica, sociológica, administrativa e política. 

Para Omar GUERRERO (1981, p.244) a Administração Pública “é a ação do Estado na sociedade, ação caracterizada pela dupla natureza da própria administração do Estado: direção administrativa e domínio político”.

A doutrina jurídica brasileira, basicamente, define a expressão Administração Pública em dois sentidos: objetivo, material ou funcional; e subjetivo, formal ou orgânico. 

Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (2010) define a Administração Pública em sentido objetivo como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos e em sentido subjetivo como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. 

Entretanto, esses conceitos não bastam para os objetivos deste trabalho, pois não ingressam no campo da gestão. Nenhum deles está preocupado com a teoria de gestão que dá sustentação a uma Administração Pública em concreto. 

No campo da gestão pública, define-se Administração Pública como um termo genérico que indica todo o conjunto de atividades envolvidas no estabelecimento e na implementação de políticas públicas. Suas atividades são as que asseguram a operacionalização das políticas públicas. 

Este estudo necessita ir além da visão do Direito a respeito da Administração Pública, necessita buscar auxílio no campo da teoria organizacional, na medida em que as Administrações Públicas são também organizações.

Teorias da Administração Pública 

Uma teoria da Administração Pública significa também uma teoria política, pois toda e qualquer teoria sobre a Administração Pública é decorrência de uma teoria de Estado. 

Omar GUERRERO (1997a, p.10) relembra que a “Teoria da Administração Pública” surge no século XVIII e era conhecida como “Ciência da Polícia”, disciplina central das “Ciências Camerais”, estudadas nas universidades dos principados alemães. 

Inicialmente, é importante relembrar que a palavra “administração”, conforme recorda Omar GUERRERO (1997b, p.172), era “aplicada exclusivamente à Administração Pública, e que foi com a aparição da obra de Henri Fayol, na segunda década do século XX, que tal vocábulo começou a ser aplicado à administração das empresas privadas”. 

Foi a partir desse momento que começou a consolidar-se o que hoje é denominado de “Teoria Geral da Administração”, área do conhecimento que, ao longo do restante do século XX dedicou-se a estudar quase que exclusivamente o setor privado, relegando o estudo da administração do setor público a um segundo plano. 

Daí uma das explicações para a ausência de uma “Teoria Geral da Administração Pública”, realmente autônoma. 

Na literatura de língua inglesa o termo empregado é management. Já na literatura de língua espanhola o termo gerou e continua gerando grande confusão. 

Embora os termos dirección e gerencia sejam associados ao mando (à capacidade de ordenar) e os termos gestión e administración façam referência à ação de realizar algo, é comum encontrar-se todos eles sendo tratados como sinônimos. No caso brasileiro, por exemplo, tal confusão também pode ser observada e não é raro ver-se a expressão gerência sendo utilizada como sinônimo de gestão ou administração. 

Ademais, segundo Omar GUERRERO (1997b, p.176) o conceito de administração no espaço privado “refere-se estritamente à direção e constitui uma função interior dentro da empresa, não uma atividade externa à clientela ou ao mercado. Simplesmente, a ‘administração’ na administração privada é igual à direção”. No caso brasileiro, o fenômeno é mais marcante ainda. 

Embora existam diferenças marcantes entre a Administração Pública e o setor privado, a literatura brasileira, até este momento, não contempla a existência de uma “Teoria Geral da Administração Pública”. 

Não há exagero em afirmar que a grande maioria dos administradores públicos brasileiros nunca recebeu formação específica, anterior ao seu ingresso na Administração Pública. Estudaram “administração de empresas” em suas universidades e foram formados para aceitar a lógica do setor privado. Tal conclusão não é menor. 

Portanto, o habitus dos administradores (gestores) brasileiros está associado à gestão privada e não à gestão pública. Essa questão não é mero preciosismo. Ao contrário, é intencional o uso porque objetiva criar confusão, sustentando a indiferença entre a Administração Pública e a privada. 

Carles RAMIÓ (1999, p.22 a 35) divide as principais teorias organizacionais em três grupos em função de sua aparição no tempo: enfoque clássico (principais teorias organizacionais, todas da primeira metade do século XX: a administração científica e administrativa, o estruturalismo e a escola das relações humanas, enfoque neoclássico (principais teorias organizacionais, dos anos 1950 aos anos 1970: o neoracionalismo, o neo-estruturalismo e a teoria das contingências11) e o enfoque contemporâneo (a partir dos anos 1980: análise longitudinal, análise interorganizativa, economia organizativa, entre outros). 

Todas elas estão associadas ao “campo” do setor privado; portanto é o mercado o espaço específico que define as suas relações. 

A utilização dessas teorias organizacionais para balizar a Administração Pública significa reproduzir a lógica do mercado nas relações entre Estado e cidadão. 

Abordar as bases teóricas e as origens do modelo de reforma do aparelho de Estado no Brasil é um exercício que contempla incursões por outras duas áreas das ciências sociais: a Ciência Política e a “Teoria Geral da Administração”. 

A primeira continua tendo profundo interesse por estudar o Estado, mas dedica pouca atenção ao estudo da Administração Pública. Já a segunda parece estar preocupada quase que exclusivamente com as empresas privadas, como se estas últimas representassem a única forma de organização de interesse acadêmico.

TIPOS

A Administração Pública brasileira vem se transformando em função dos objetivos dos administradores e principalmente das necessidades apresentadas pelos administrados, que cada vez mais clamam pelos seus direitos e se conscientizam da importância que possuem no controle das ações públicas. 

Essa consciência de seus direitos impõe à Administração Pública a necessidade de profissionalização, primando pela qualidade e transparência na execução de suas ações. 

A Administração Pública, na história dos governos republicanos no Brasil, evoluiu por meio de três modelos de gestão, sendo eles o modelo Patrimonialista, o modelo Burocrático e o modelo Gerencial. Na administração Patrimonialista o “nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma” (BRESSER-PEREIRA, 2015, p. 10). 

Outra característica deste modelo é a não distinção entre o público e o privado. 

Este modelo, herdado da Corte Portuguesa em 1808, predominou durante a República Velha (1989 a 1930), e suas práticas tais como o caráter arbitrário das decisões, corrupção, nepotismo, descaso pelos cidadãos e pelas demandas sociais, tornaram-se inaceitáveis, tendo a Administração Pública que evoluir em sua forma de gestão. 

A Administração Burocrática surgiu sendo o modelo para combater o patrimonialismo. Seu principal objetivo era realizar a modernização administrativa. Para De Paula (2003, p. 91) o “tipo ideal burocrático é marcado pelo formalismo, a impessoalidade, a hierarquia e a administração profissional”, características necessárias para combater o patrimonialismo e modernizar a máquina administrativa. 

A administração burocrática se orienta pelo cumprimento às normas, à formalidade e ao profissionalismo, ou seja, a igualdade sendo manifestada por meio de regras formais. Nessa perspectiva, 

[...] trouxe novos conceitos à Administração Pública: a separação entre a coisa pública e a privada, regras legais e operacionais previamente definidas, reestruturação e reorientação da administração para atender ao crescimento das demandas sociais e aos papéis econômicos da sociedade da época, juntamente com o conceito de racionalidade e eficiência administrativa no atendimento às demandas da sociedade. (PALUDO, 2012, p. 56).

Assim, a administração Burocrática é caracterizada pelo que Junquilho (2010) chama de "dominação legal": 

Na dominação legal a legitimação das relações de mandato e obediência se estabelece pela crença em ordenamentos, regras e estatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obediência não é exercida em relação a um senhor por uma tradição institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de caráter racional. (JUNQUILHO, 2010, p. 49). 

Wilson Granjeiro (2006) refere que nesse modelo de administração a legitimidade da dominação é o que a mantém. Por esse ângulo, Paludo, (2012) reforça: 

A legitimidade facilita o exercício do poder pelos Governos, na medida em que mais facilmente os governados se dispõem a aceitar esse poder, na forma de obediência às ordens recebidas (cumprindo as normas definidas pelos governos); por outro lado, o poder que estiver destituído de legitimidade encontrará fortes resistências e tenderá a desaparecer. (PALUDO, 2012, p. 61).

No entanto, o modelo burocrático não vigorou na sua essência e não atingiu o objetivo de acabar com as práticas patrimonialistas e ainda criou um enrijecimento na Administração Pública considerado em alguns momentos sinônimo de ineficiência. 

Para Paludo (2012), as novas ideias de gestão, fundamentadas nos princípios da confiança e da descentralização das decisões na busca pelos resultados pretendidos, passam a exigir formas flexíveis de gestão, descentralização de funções e incentivos à criatividade, características não contempladas pelo modelo burocrático. 

A inaptidão governamental para resolver problemas é que gera todo um conjunto de críticas ao modelo da Administração Pública do tipo Burocrática, que passa a ser tomada como causa para a lentidão, o inchaço, emperramento, a inflexibilidade e a ineficiência do Estado. Dito de outro modo, a má governança estatal. (JUNQUILHO, 2010, p. 58).

Para Silva, (1994, p. 7): 

O Estado então passa a buscar o atendimento das necessidades tanto de regulação quanto dos serviços de seus clientes ou cidadãos, através de incentivos a programas de flexibilização da gestão pública, tornando sua máquina administrativa mais barata, ágil e receptiva à inovação gerencial e a autonomia administrativa.

Diante da crise da Administração Burocrática, uma nova reforma na administração do Estado tornou-se indispensável. Surge então o modelo de Administração Gerencial. 

O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967 é considerado a primeira tentativa de implementação da Administração Gerencial no Brasil, com o objetivo de superar a rigidez do modelo Burocrático. 

Em 1995 é criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado tendo como Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. Bresser-Pereira assume um papel importante na tentativa de consolidar o modelo de Administração Gerencial. 

A Administração Gerencial, também definida como “Nova Administração Publica”, abarcou três configurações distintas dentro de um processo de evolução. Essas fases da Administração Gerencial foram denominadas de: Gerencialismo Puro, Consumerism e Public service orientation.

A abordagem gerencial, também conhecida como “nova administração pública”, 

[...] parte do reconhecimento de que os Estados democráticos contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas para suas respectivas sociedades tanto na área social quanto na científica e tecnológica. E para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública. (BRESSER-PEREIRA e SPINK, 2006, p. 7).

Chaves e Silva (2010, p. 3) explicam que a Administração Pública Gerencial 

[...] constitui uma evolução na história da administração pública, por enfocar aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de se reduzir o custo da máquina do Estado e aumento da qualidade dos serviços públicos. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de ser no processo para se concentrar no resultado. Assim sendo, em vez de privilegiar a eficácia (utilização dos meios e recursos disponíveis), privilegia-se a eficiência (resultados previstos X resultados alcançados). 

Embora se utilize da mesma ideia e pensamento de ação do mundo de gestão empresarial, algumas particularidades são consideradas, dado o seu caráter público: 

Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a Administração Pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a Administração Pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. (PALUDO, 2012, p. 65-66).

Analisando-se os Modelos de Gestão Pública, percebe-se que houve uma diferenciação entre as épocas, passando de um Estado preocupado com os processos e, aos poucos, para um Estado que busca resultados.

Obviamente que precisamos melhorar muito mais, porém, é necessário reconhecer-se que estamos em um momento não podemos retroceder e termos gestores públicos com esta mentalidade é essencial para nosso País continuar no rumo correto.

Autor: Luiz Carlos de Freitas Junior

REFERÊNCIAS

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço público, v. 47, n. 1, p. 07-40, 2015.

CHAVES, Débora Almeida. SILVA, Marcos Raimundo Pereira da. Administração Pública Gerencial: Dificuldades de Implementação nas Organizações Públicas. Congresso Sul Brasileiro de Administração Pública, Curitiba: 2010.

DE PAULA, Ana Paula Paes. Entre a Administração e a Política: os desafios da gestão pública democrática. Campinas. São Paulo: 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

GUERRERO, Omar. La Administración Pública del Estado capitalista. Barcelona: Editorial Fontamara, 1981.

GUERRERO, Omar. Principios de Administración Pública. Santa Fe de Bogotá: Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, 1997b.

JUNQUILHO, G. S. Teorias da administração pública. Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília]: CAPES : UAB. 182p. Florianópolis, 2010. 

PALUDO, Augustinho. Administração Pública para Auditor Fiscal da Receita Federal e Auditor Fiscal do Trabalho. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2012.

RAMIÓ MATAS, Carles. Teoría de la organización y Administración Pública. Madri: Tecnos, 1999.

SILVA, Carlos Eduardo de Souza. Autonomia de gestão e concorrência: em busca de novas formas de gestão do setor público em um contexto pós-fordista. Rev. adm. pública, v. 28, n. 3, p. 211-228, 1994.


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