Este texto trará a análise sobre estratégias de Implementação de Políticas Públicas.
A análise sobre Políticas Públicas na academia é contemporânea e iniciou nos Estados Unidos, tomando, atualmente, uma grandeza importantíssima no campo da Ciência Política e da Gestão Pública, pois, “[...] nas democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer, é passível de ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independentes.” (SOUZA, 2006, p.67).
Ainda nessa direção, a autora acima afirma que não há uma definição melhor ou única sobre o que é política pública:
[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programa e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real. (SOUZA, 2006, p.67)
A partir dessa investida, pode-se ressaltar que o processo de desenvolvimento de políticas públicas passa, de acordo com Souza (2006), por algumas fases, tais como: o Programa de candidatura do candidato que está buscando demonstrar para a população suas ideias; a implementação pelo próprio Governo com fins a buscar cumprir suas obrigações já formuladas e que lhe são ônus; a avaliação, que vai avaliar as ações já feitas e as que estão sendo preparadas e, quando necessário e possível, propor alterações no rumo dessas ações para se alcançar os objetivos e resultados almejados.
Analisando-se Rodrigues (2010, p.14), a política pública é:
[...] o resultado de uma atividade política, envolvendo mais de uma decisão política, que requer várias ações estratégicas destinadas a implementar objetivos desejados. Desse modo, as políticas públicas são ações de governo que dispõem sobre o que fazer, aonde chegar e como fazer.
Pode-se analisar tanto na definição apresentada por Souza (2006), quanto na de Rodrigues (2010), uma evidência no Governo (municipal, estadual e federal) como ator fundamental no âmbito das políticas públicas, pois seria de sua responsabilidade o estudo de todas as etapas do processo de construção das políticas públicas, apesar de que em muitos momentos há a obrigação da participação da sociedade civil, pois é para quem as políticas são desenvolvidas.
Para Saraiva e Ferrarezi (2006, p. 28) política pública pode ser definida como:
[...] um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão.
As definições podem nos levar a diversas frentes, porém, todas voltam o olhar para os embates, vontades, ideias e prioridades de seus formuladores.
Assim, pode-se concluir que existem Políticas Públicas Desenvolvidas pelos Governos onde, ao conhecer as necessidades da sociedade civil, busca estratégias para modificar a realidade existente, proporcionando bem estar a todos (ao menos para o grupo afetado), sem se esquivar das metas estabelecidas inicialmente.
Os autores (Saraiva e Ferrarezi (2006, p. 28)) ressaltam a importância da manutenção do que podemos chamar de equilíbrio social, onde há a motivação das decisões de modo a buscar sempre o melhor para a sociedade, modificando a realidade.
No final da década de 80 foi visto no Brasil uma necessidade de inserção desta visão na Constituição da República Federativa de nosso País, acomodando, histórica e legalmente, as políticas públicas, e os Municípios passaram a ter autonomia e condição para desenvolver sua agenda local de políticas públicas, como se pode observar no Art. 198:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo.
Também encontrarmos esta visão no Art. 204:
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
Na mesma direção caminha o Art. 212:
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Quando analisamos o tema Meio Ambiente, nossa Carta Magna rege o seguinte, no Art. 225:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:[...]
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Podemos analisar que art. 198 (CF) tratou a saúde, apesar da sistemática de descentralização em cada esfera do governo (federal, estadual, municipal), há necessidade de se obedecer a uma hierarquia decisória, e isso limita a formulação de uma agenda local autônoma.
Quando olhamos para os dispositivos referentes às ações na área da assistência social, a descentralização ocorre de maneira mais clara, uma vez que cabe aos Municípios, bem como aos Estados, somente a coordenação e execução dos programas elaborados pela União, não se caracterizando como autonomia.
No âmbito da educação, o art. 212 (CF) descreve que os municípios possuem autonomia para aplicar, no mínimo, 25% da receita oriunda de impostos, no desenvolvimento e manutenção do ensino.
No que se refere ao meio ambiente, o art. 225 (CF) deixou bem claro que é de responsabilidade do poder público e da coletividade, preservá-lo e defendê-lo, inserindo a população no contexto das políticas públicas.
Uma situação a se pensar é o porquê a Constituição não trouxe esta mesma responsabilidade da população nas outras áreas, ou ao menos um dever de aproximação, de participação.
Assim, como Ente do poder público e da Federação, cabe também aos Municípios formularem políticas públicas com esses fins descritos acima, e todas as demais competências fornecidas pelo art. 29, 29-A e 30 da mesma Carta Magna.
Além dos dispositivos acima citados, a construção de Políticas Públicas passa por algumas etapas que, segundo o teórico Klaus Frey (2000), corresponde a uma sequência de elementos originários, fazendo-se necessário cumprimento de alguns passos.
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O agrupamento de uma série de atividades políticas resulta na Política Pública, e para alcança-lo é necessário que este ciclo permita o estudo e aplicação em fases sequenciais e interdependentes no seu processo de formulação.
AGENDA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
É extremamente importante entendermos quais temas serão tratados em determinada região e/ou órgão específico, a qual denominamos de Agenda.
A agenda é a composição de proposições sobre as quais o Governo e pessoas ligadas a ele reúnem, em um determinado momento, sua atenção principal.
Para RUA (2009, p. 66), “uma agenda de políticas consiste em uma lista de prioridades inicialmente estabelecidas, às quais os governos devem dedicar suas energias e atenções, e entre as quais os atores lutam arduamente para incluir as questões de seu interesse”.
Assim, uma questão passa a fazer parte da agenda de governo, quando desperta interesse dos formuladores de políticas, sendo esta considerada a primeira fase de formulação da agenda, e representa uma das mais importantes do circuito uma vez que movimenta vários recursos e pessoas que exercem algum tipo de comando e/ou influência sobre a sociedade.
Ainda segundo esta mesma autora, “a agenda de políticas resulta de um processo pouco sistemático, extremamente competitivo, pelo qual se extrai, do conjunto de temas que poderiam ocupar as atenções do governo, aquelas questões que serão efetivamente tratadas.”
ARENA POLÍTICA
Em política pública, a Arena significa o “local”, considerado o formato e não o espaço físico em si, de discussão sobre a política pública e que pode ser pontual ou genérico.
As arenas políticas não são espaços físicos, mas sim contextos sistêmicos, interativos, que configuram a dinâmica de atuação dos atores, definem as suas alianças e mobilizam o conflito entre eles a partir dos issues (questões), das preferências, das expectativas e da estrutura de oportunidades (RUA, 2009, p.77).
Nas arenas são debatidas as saídas (soluções) para os problemas apresentados, devendo ser traçados de forma objetiva e estratégica para solucionar o que foi discutido em etapas anteriores e selecionadas prioridades.
Entende-se que a demarcação de alternativas traz ônus mas também grandes benefícios quando se elaboram objetivos, e são mais alcançáveis quando colocados em prática, mas é necessária participação dos atores para nortear a construção dessas alternativas.
É preciso lembrar sempre que nesse espaço as alternativas de solução para os problemas existentes começam a surgir e que, portanto, isso gera expectativa em todos os envolvidos.
PROCESSO DE DECISÃO POLÍTICA
Aqui são estabelecidas as principais opções de solução e nesse processo os procedimentos são apresentados de forma objetiva e clara para o enfrentamento da política pública.
Contudo, busca-se escolher qual possibilidade é mais apropriada em diversos termos: custo, rapidez, sustentabilidade, equidade ou qualquer outro critério para a tomada de decisão, ajustando-se os problemas às soluções e vice versa.
Para Herbert Simon (1947, p.9) reconhece que “os tomadores de decisão sofrem de limitações cognitivas e informativas, e que os atores não conseguem entender a complexidade com que estão lidando, em seu modelo de racionalidade limitada”.
Esse procedimento requer a definição da problemática, o planejamento para se alcançar metas e objetivos, e a formulação de soluções, porém nem sempre os atores conseguem alcançar o que se deseja na arena decisória, e também nem sempre há tempo ou recursos para tomada de decisões mais estruturadas.
Além disso, muitas vezes, não se concretizam os planos conforme idealizadas no instante em que foram planejados seja por falta de habilidade administrativa ou mesmo interesses contrários entre aqueles que interferem na implementação da política pública.
IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA
É neste momento que um conjunto de atores, incluindo organizações públicas e privadas, de todos os graus de governo e sociedade civil, compartilham persuasões e objetivos políticos, ambicionando administrar suas regras distintas, para atingir seus objetivos no decorrer de um determinado tempo.
RUA (2009, p. 94) afirma que, “a implementação é um processo de diversos estágios que compreende diversas decisões para a execução de uma decisão básica, previamente definida em um conjunto de instrumentos legais”.
Aqui é importante prestar atenção nas dificuldades que surgirem, pois geralmente são tratados como um desvio de rota, já que, quem formula comumente não é quem implementa.
[...] a centralidade dos problemas de implementação põe em xeque a visão clássica segundo a qual a implementação é vista como uma das fases do ciclo das políticas públicas na qual se executam as atividades necessárias ao cumprimento de metas definidas no processo de formulação [...] de tal forma que o processo de formação de uma política se dá a partir da interação entre formulação, implementação e avaliação (MENICUCCI, 2010, p. 303).
A teoria é substituída pela prática por intermédio de leis que asseguram a criação da política pública, e da formação de equipe, de recursos no orçamento, da construção dos editais que irão reger as compras de bens e serviços, para sua efetiva implantação.
A implementação, portanto, compreende o conjunto dos eventos e atividades que acontecem após a definição das diretrizes de uma política, que incluem tanto o esforço para administrá-la, como seus substantivos impactos sobre pessoas e eventos (RUA, 2009, p. 94).
Segundo esta mesma autora (RUA, 2009. p. 95-96), ainda nessa fase é fundamental fazer as seguintes perguntas:
Em que medida os objetivos serão ou foram atingidos?
Os resultados esperados ou alcançados são consistentes com os objetivos?
Há impactos não previstos?
Em que medida os objetivos originais foram alterados na implementação para se acomodar as metas esperadas?
Que fatores afetam a consecução dos objetivos, as mudanças e estratégias?
Estas perguntas são necessárias para facilitar o domínio da implementação, já que esse processo autônomo, após à formulação e onde decisões importantes são tomadas e não apenas implementadas, pode envolver as três esferas administrativas (federal, estadual e municipal).
IMPORTÂNCIA DA AVALIAÇÃO
Por fim, a análise do que foi projetado, o que está sendo alcançado e o que se verificou ao final da implementação.
A partir da década de 1980 a administração burocrática Weberiana começa a ser substituída de forma gradativa pela gerencial enfocando resultados (no setor público).
Consequentemente, a relação entre Estado e Sociedade começa a mudar e a Avaliação, enquanto instrumento logístico estratégico passa a ser imprescindível.
Para Rua (2009, p.109), a referida análise consiste estritamente
[...] na avaliação formal, que é o exame sistemático de quaisquer intervenções planejadas na realidade, baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de coleta e análise de informação sobre seu conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidade e/ou impactos.
É considerado sistemático porque, em uma primeira etapa, os fenômenos a serem estudados são medidos, seguida pela configuração de como os resultados serão atingidos e, por fim, a fase julgadora onde a eficácia e eficiência são medidas.
Percebe-se, assim, um primeiro período voltado para a coleta de dados e, logo após, outro momento voltado para a avaliação criteriosa das informações obtidas.
A avaliação, para finalizar, não é momento que somente ao final deve ser verificado, mas sim, e especialmente, durante cada uma das fases, de maneira constante na mesma força da implementação.
Autor: Prof. Luiz Carlos de Freitas Junior
REFERÊNCIAS
FREY, Klaus. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. In: Revista Planejamento e Políticas Públicas, Nº 21 - Jun./ 2000.
RODRIGUES, Marta Maria Assunção. Políticas Públicas (coleção Folha Explica). São Paulo: Publifolha (Folha Explica), 2010.
SARAIVA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (Orgs). Políticas Públicas; Coletânea. Brasília: ENAP, 2006.
SIMON, H. A. Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organization. Nova York: Macmillan, 1947.
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. In: Sociologias, Porto Alegre, nº 16, jul./dez., 2006.